چرا طرح‌‌های ملی در استان‌ها چالش‌ساز می‌شوند؟

بامدادجنوب_مریم خوئینی

استان بوشهر از دیرباز میزبان طرح‌هایی بوده است که نقشی فراتر از جغرافیای محلی دارند و در سطح ملی تعریف می‌شوند. طرح‌هایی که اگرچه با هدف تأمین منافع کلان کشور طراحی شده‌اند، نظیر طرح‌های انرژی هسته‌ای، پالایشگاهای پتروشیمی و…اما پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و شهری آن‌ها مستقیماً متوجه مدیریت محلی و زندگی روزمره شهروندان است. در این میان، پرسش اصلی این است که مدیریت شهری و استانی چه جایگاهی در فرآیند تصمیم‌گیری دارد و تا چه اندازه می‌تواند در قبال پیامدهای این طرح‌ها نقش‌آفرین باشد؟

در گفت‌وگو با یکی از استادان دانشگاه و مدیران اجرایی پیشین استان، تلاش کرده‌ایم نسبت میان طرح‌های ملی و اختیارات مدیریت محلی در استان بوشهر را از زاویه‌ای کارشناسی و مبتنی بر تجربه بررسی کنیم.

عباس علوی‌نژاد در گفت‌وگو با بامداد جنوب، در خصوص چالش‌های طرح‌های ملی با مدیریت‌های استانی و راه‌های برون‌رفت از آنها، گفت: طرح‌های ملی شامل طرح‌هایی است که اعتبار و اجرای آنها به‌صورت متمرکز انجام می‌شود، در حالی که طرح‌های استانی طرح‌هایی هستند که تصمیم‌گیری و اجرای آن‌ها در داخل استان و از طریق شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان محقق می‌شود. در بودجه سال ۱۴۰۴، سهم طرح‌های ملی ۳۸۸ هزار میلیارد تومان، معادل ۶۵ درصد از بودجه عمرانی کشور است؛ در حالی که سهم استان‌ها ۹۴ هزار میلیارد تومان، یعنی حدود ۱۹ درصد از بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را شامل می‌شود و مابقی نیز در ردیف‌های متفرقه قرار دارد.

نقش استان‌ها در اجرای طرح‌های ملی تعریف شود

وی با بیان اینکه در صورت شناسایی و مدیریت نشدن صحیح برخی چالش‌های طرح‌های ملی در مسیر اجرا، می‌تواند مشکل ساز شوند، تصریح کرد: از مهم‌ترین این چالش‌ها، ناهماهنگی میان سیاست‌های ملی و واقعیت‌های  استانی است. بسیاری از طرح‌های ملی با نگاه یکسان‌ طراحی می‌شوند، در حالی که استان‌ها از نظر ظرفیت اقتصادی، شرایط اجتماعی، ویژگی‌های جغرافیایی و حتی فرهنگ عمومی تفاوت‌ دارند.

این مدرس دانشگاه افزود: چالش دیگر، تمرکزگرایی و تداخل اختیارات است. در بسیاری از موارد، مدیران استانی باید پاسخگوی پیشرفت طرح‌های ملی باشند اما اختیار کافی برای تصمیم‌گیری، تطبیق و اصلاح روند اجرا ندارند. ضعف در تأمین به‌موقع و کافی منابع مالی و انسانی نیز از دیگر چالش‌های جدی طرح‌های ملی است.

وی همچنین به این نکته اشاره کرد: زمانی که طرح ملی به‌عنوان یک دستور از بالا و بدون مشارکت محلی تلقی می‌شود، مدیران استانی تمایل چندانی به پذیرش مسئولیت آن نشان نمی‌دهند. از سوی دیگر یکی دیگر از چالش‌های اساسی، ضعف نظام پایش و ارزیابی است. گزارش‌دهی‌ صوری، نبود شاخص‌های دقیق و قابل سنجش  و فاصله میان گزارش‌ها و واقعیت میدانی، باعث می‌شود تصمیم‌گیران ملی تصویر روشنی از وضعیت واقعی طرح نداشته باشند.

علوی‌نژاد اضافه کرد: تغییرات مکرر مدیران باعث گسست در اجرا، از بین رفتن تجربه‌های انباشته و توقف یا انحراف طرح‌ها می‌شود. الزام به اسناد تعهد اجرایی چندساله، مستندسازی فرایندها و کاهش شخص‌محوری، از راهکارهای اصلی مواجهه با این چالش است. در نهایت، ضعف هماهنگی بین دستگاهی در سطح استان‌ها، یکی از عوامل پنهان اما مؤثر در ناکامی طرح‌های ملی است. در مجموع، طرح‌های ملی زمانی امکان موفقیت دارند که اهداف آنها در سطح ملی تعریف شود، اما اجرا با انعطاف، اختیار و درک واقعیت‌های محلی در استان‌ها صورت گیرد.

وی به تجربه خود در دهه هفتاد که معاون اداری، مالی و برنامه‌ریزی استانداری بوشهر بود اشاره کرد و افزود: برای استقرار منطقه ویژه اقتصادی پارس در منطقه کنگان و عسلویه، درخواست واگذاری زمین برای بخش شمالی منطقه در کمیسیون ماده ۳۲ استان که مسئول آن بودم را داشتند. طرح آن را منوط به ارائه جانمایی و برنامه‌های مشخص اجرایی و تعیین تکلیف سکونت بومیان ساکن منطقه را کردم. به استاندار وقت گفتند و فشار وزارت نفت هم زیاد بود ولی نپذیرفتم تا این که  مدیرعامل وقت منطقه در جلسه شورای تامین استان حاضر و با ارائه توضیحات مقرر شد هر گونه واگذاری زمین منوط به ارائه برنامه جامع با رعایت ملاحظات زیست محیطی و مراعات ساکنین منطقه شد که متاسفانه در ادامه کار به تعهداتی که داشتند عمل نکردند. مشابه آن در جایابی محل نیروگاه اتمی بوشهر قبل از انقلاب هم بود که باعث مشکلات زیادی برای روستاهای مجاور آن و حتی برای شهر بوشهر شد.

این مدرس دانشگاه، با بیان اینکه رویکرد نظام برنامه‌ریزی به نسبت سال‌های گذشته به سمت تمرکززدایی است و در برنامه های ۵ساله سهم مدیریت استانی بیشتر شده است، گفت: در سند آمایش سرزمین مصوب سال ۱۳۹۹موضوع تمرکززدایی مورد توجه قرار گرفت اگرچه آیین‌نامه آن بعد از چهار سال در دولت تصویب و ابلاغ شد. همچنین مصوبه هیأت وزیران در خرداد سال ۱۴۰۴ که اختیارات رئیس جمهور را به وزیران و استانداران واگذار کرد که البته ابهامات زیادی داشت و مورد ایراد رئیس مجلس هم ازحیث تطبیق نداشتن با قوانین قرار گرفت.

تفاوت دیدگاه دانشگاهی و تجربه مدیریتی

علوی‌نژاد که هم تجربه دانشگاهی و هم تجربه مدیریت اجرایی دارد در پاسخ به این پرسش این دو نگاه علمی و اجرایی چه تفاوتی در برخورد با طرح‌های ملی دارند؟ گفت: دانش دانشگاهی و تجربه کار مدیریتی هر دو در مواجهه با طرح‌های ملی نقشی اساسی دارند، اما نوع اثرگذاری آن‌ها متفاوت است و همین تفاوت می‌تواند سرنوشت یک طرح ملی را تعیین کند. یکی از تفاوت‌ها این است که دانش معمولاً با نگاهی کلان، نظام‌مند و نظری به طرح‌های ملی می‌نگرد. در این رویکرد، تأکید بر طراحی صحیح، استفاده از مدل‌ها و چارچوب‌های علمی، بهره‌گیری از تجربیات موفق جهانی و تعریف دقیق اهداف و شاخص‌هاست. حاصل این نگاه، طرحی است که از نظر مفهومی و منطقی «درست» طراحی شده و انسجام نظری دارد. در مقابل، تجربه کار مدیریتی بر واقعیت‌های اجرایی تمرکز دارد. مدیر باتجربه طرح  را نه در قالب مدل، بلکه در میدان عمل می‌بیند؛ جایی که محدودیت منابع، فشار زمان، ملاحظات سیاسی، مقاومت ذی‌نفعان و ناپایداری شرایط نقش تعیین‌کننده دارند.

وی افزود: دومین تفاوت این است که دانش دانشگاهی به دنبال کاهش ابهام و رسیدن به قطعیت است، تجربه مدیریتی ابهام را می‌پذیرد و بر تصمیم‌گیری به‌موقع تکیه دارد. سوم، در مدیریت ذی‌نفعان نیز این تفاوت به‌روشنی دیده می‌شود. دانش دانشگاهی ذی‌نفعان طرح ملی را بر اساس تحلیل‌های ساختاری و نظری شناسایی می‌کند و نقش هرکدام را در قالب مدل توضیح می‌دهد. اما تجربه مدیریتی فراتر از این، روابط غیررسمی، تعارض منافع، میزان قدرت واقعی بازیگران و نحوه تعامل مؤثر با آن‌ها را می‌شناسد. دانش می‌گوید چه کسانی مهم‌اند، اما تجربه نشان می‌دهد چگونه باید با آن‌ها کار کرد تا طرح پیش برود.

وی در ادامه با بیان اینکه در برخورد با قوانین و مقررات نیز این دو رویکرد تفاوت دارند. افزود: نگاه دانشگاهی معمولاً بر اجرای دقیق و بدون انعطاف قانون تأکید دارد، در حالی که مدیر باتجربه ظرفیت‌های تفسیری و اجرایی قانون را می‌شناسد و می‌داند کجا اجرای خشک مقررات می‌تواند طرحی را متوقف کند.

نقش مدیران استانی تقویت شود

این مدرس دانشگاه با اشاره به اینکه برای تقویت نقش مدیران استانی در خصوص طرح‌های ملی، مجموعه‌ای از اصلاحات نهادی، قانونی و مدیریتی لازم است، ادامه داد: اگر این کارها به‌صورت هماهنگ اجرا شوند، می‌توانند فاصله میان «طراحی ملی» و «اجرای موفق استانی» را به‌طور معناداری کاهش دهند. این اصلاحات را می‌توان در چند محور بیان کرد مثال اصلاح در نظام اختیارات و مسئولیت‌ها؛ مدیران استانی زمانی می‌توانند نقش مؤثر ایفا کنند که اختیار متناسب با مسئولیت داشته باشند. مسأله بعدی اصلاح فرآیند طراحی طرح‌های ملی است نقش مدیران استانی باید از مرحله اجرا به مرحله طراحی هم منتقل شود. مشارکت فعال استان‌ها در تدوین طرح‌های ملی در حوزه استان تحت مدیریت آنها، انجام مطالعات میدانی استانی و پیش‌بینی تفاوت‌های منطقه‌ای در اسناد طرح، باعث می‌شود طرح‌ها واقع‌بینانه‌ و قابل اجرا‌ باشند.

علوی‌نژاد اصلاح نظام تخصیص منابع را نیز مهم دانست و گفت: تقویت نقش مدیران استانی بدون تأمین منابع کافی امکان‌پذیر نیست. تخصیص بودجه باید از حالت صرفاً دستوری و سالانه خارج شود و به سمت تخصیص مبتنی بر عملکرد، پیشرفت واقعی طرح و شرایط خاص هر استان باشد. همچنین، باید به مدیران استانی اجازه داده شود از ظرفیت‌های محلی مانند بخش خصوصی، نهادهای عمومی، دانشگاه‌ها و شرکت‌های دانش‌بنیان برای پیشبرد طرح‌های ملی استفاده کنند.

وی با بیان اینکه مدیران استانی زمانی انگیزه و قدرت عمل پیدا می‌کنند که عملکرد آنها بر اساس شاخص‌های واقعی، قابل اندازه‌گیری و منصفانه سنجیده شود، گفت: استقرار سامانه‌های یکپارچه پایش طرح‌ها، تعریف شاخص‌های منطقه‌ای و مقایسه‌پذیر و استفاده از ارزیابان مستقل، می‌تواند هم شفافیت را افزایش دهد و هم از گزارش‌دهی صوری جلوگیری کند.

این مدیر پیشکسوت، اصلاح در نظام انتخاب، ثبات و توانمندسازی مدیران استانی را نیز مهم دانست و تصریح کرد: طرح‌های ملی نیازمند مدیرانی هستند که هم دانش تخصصی داشته باشند و هم تجربه اجرایی. انتخاب مدیران صرفاً بر اساس ملاحظات کوتاه‌مدت یا سیاسی، به تضعیف نقش استان‌ها می‌انجامد.

علوی‌نژاد تأکید کرد: تا زمانی که استان‌ها صرفاً به‌عنوان مجری بخشنامه‌های ملی دیده شوند، نقش مدیران استانی تقویت نخواهد شد. تغییر این نگاه به سمت «شریک اجرایی و تصمیم‌ساز» و پذیرش تنوع منطقه‌ای، زمینه‌ساز استفاده مؤثر از ظرفیت مدیریت استانی در اجرای طرح‌های ملی خواهد بود. در چنین چارچوبی، طرح‌های ملی نه‌تنها بهتر اجرا می‌شوند، بلکه پایدارتر و اثربخش‌تر خواهند بود.