تجربه ایجاد مناطق آزاد در جهان

بامدادجنوب_عباس علوی‌نژاد

تجربه جهانی نشان می‌دهد که مناطق آزاد، اگر با ثبات سیاستی، طراحی نهادی مناسب و پیوند با اقتصاد ملی همراه باشند، می‌توانند موتور جذب سرمایه خارجی، رشد، اشتغال و صادرات شوند؛ اما در صورت ضعف حکمرانی، به محلی برای رانت، واردات بی‌رویه و فرار مالیاتی تبدیل می‌شوند. تجربه جهانی هم نمونه‌های بسیار موفق دارد و هم نمونه‌های ناموفق و پرهزینه. در کشورهای موفق، مناطق آزاد با هدف مشخص و محدود ایجاد شدند. برای مثال در چین، منطقه ویژه اقتصادی شنژن از دهه ۱۹۸۰ با تمرکز بر جذب سرمایه خارجی، انتقال فناوری و صادرات صنعتی شکل گرفت. دولت چین به‌جای گسترش بی‌رویه مناطق، چند منطقه منتخب را با اختیارات واقعی، زیرساخت قوی، نیروی کار آموزش‌دیده و ارتباط مستقیم با زنجیره تولید جهانی تقویت کرد. نتیجه آن، تبدیل شنژن از یک شهر کوچک مرزی به یکی از قطب‌های فناوری و صنعتی جهان بود.

در کره جنوبی و تایوان، مناطق آزاد و صنعتی بیشتر در خدمت توسعه صادرات و صنایع دانشی بود. این کشورها معافیت‌های مالیاتی را موقتی و مشروط به عملکرد (صادرات، اشتغال، فناوری) تعریف کردند و اجازه ندادند مناطق آزاد به اقتصاد جداگانه یا صرفاً وارداتی تبدیل شوند. پیوند قوی این مناطق با شرکت‌های داخلی و دانشگاه‌ها، عامل موفقیت آنها بود.

در امارات متحده عربی، به‌ویژه دوبی مانند جبل‌علی با تمرکز بر لجستیک، تجارت بین‌الملل و خدمات مالی شکل گرفت. ثبات قوانین، سرعت بالای صدور مجوز، شفافیت رویه‌ها و زیرساخت‌های ممتاز بندری و حمل‌ونقل، دوبی را به هاب منطقه‌ای تبدیل کرد.

در مقابل، تجربه بسیاری از کشورهای در حال توسعه در آفریقا و آمریکای لاتین نشان می‌دهد که مناطق آزاد بدون استراتژی ملی روشن، اغلب با شکست مواجه شدند. در این کشورها، مناطق آزاد به محل واردات کالا، مونتاژ ساده، فرار مالیاتی و رقابت ناسالم با تولید داخلی تبدیل شد. نبود زیرساخت، ضعف نیروی انسانی، تغییر مداوم قوانین و فساد اداری از دلایل اصلی این ناکامی‌بود. در برخی موارد، هزینه ایجاد و اداره مناطق آزاد بسیار بیشتر از منافع اقتصادی آنها بوده است.

اهداف ایجاد مناطق آزاد در ایران و میزان تحقق آن

با آغاز دهه ۱۳۷۰، متأثر از تجربه‌های جهانی و با هدف جذب سرمایه، توسعه صادرات و پیوند با اقتصاد جهانی به مناطق آزاد توجه شد. قانون‌گذار این مناطق را به‌عنوان ابزاری برای تسریع در رشد اقتصادی، جبران کاستی‌های ساختاری اقتصاد ملی، کاهش تمرکز توسعه در نظر گرفت. با این حال، ارزیابی عملکرد بیش از سه دهه فعالیت این مناطق نشان می‌دهد که میان اهداف مصوب و نتایج فاصله‌ وجود دارد.

هدف محوری، جذب سرمایه‌گذاری داخلی وخارجی با اعطای معافیت‌های مالیاتی، تسهیل مقررات، تضمین انتقال سود و کاهش بوروکراسی بود. اگرچه سرمایه‌گذاری داخلی در این مناطق شکل گرفت، اما سهم سرمایه‌گذاری خارجی واقعی بسیار محدود ماند. بخش عمده سرمایه‌ها به فعالیت‌های ساخت‌وساز، مستغلات، بازرگانی و خدمات کم‌ریسک اختصاص یافت و سهم صنایع صادرات‌محور یا فناورانه کم بود. تحریم‌های بین‌المللی، بی‌ثباتی مقررات و تداخل نهادی، مانع تحقق این هدف شد.

هدف دوم، توسعه صادرات غیرنفتی و تبدیل مناطق آزاد به پایگاه تولید صادرات‌محور بود. انتظار می‌رفت این مناطق سهم قابل‌توجهی در صادرات صنعتی کشور داشته باشند و حلقه اتصال ایران به زنجیره‌های ارزش جهانی شوند اما شواهد نشان می‌دهد صادرات مناطق آزاد در مقایسه با کل صادرات غیرنفتی کشور ناچیز بود و بیشتر ماهیت صادرات مجدد یا کالاهای با ارزش افزوده کم است. در مقابل، واردات از مسیر مناطق آزاد سهم بالاتری داشت و این مناطق به دروازه واردات تبدیل شدند.

هدف سوم مناطق آزاد، انتقال فناوری و ارتقای بهره‌وری تولید بود. حضور شرکت‌های خارجی، رقابت‌پذیری و تعامل با بازارهای جهانی می‌توانست به شکل‌گیری خوشه‌های صنعتی پیشرفته و انتقال دانش فنی منجر شود ولی به‌جز موارد محدود، نشانه‌ای از انتقال فناوری راهبردی، شکل‌گیری صنایع دانش‌بنیان و پیوند مؤثر با دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی مشاهده نشد. فعالیت‌های تولیدی هم بیشتر مونتاژی، کم‌عمق و فاقد اثر سرریز فناورانه بود.

در حوزه اشتغال‌زایی، مناطق آزاد تا حدی موفق بودند اما اشتغال ایجادشده بیشتر در بخش‌های خدمات، تجارت، گردشگری و فعالیت‌های غیرمولد بود و سهم اشتغال صنعتی پایدار و تخصصی محدود و اثر توسعه اشتغال بر مناطق پیرامونی و پس‌کرانه‌ها ضعیف است.

یکی دیگر از اهداف مهم، توسعه منطقه‌ای و محرومیت‌زدایی به‌ویژه در مناطق مرزی بود. در برخی مناطق آزاد مانند کیش، قشم یا انزلی، توسعه زیرساخت‌ها و خدمات شهری رخ داداما این توسعه بیشتر ماهیت مصرفی و خدماتی داشت و به رشد تولید فراگیر منجر نشد. در بسیاری از مناطق مرزی، شکاف توسعه‌ای با سرزمین اصلی پابرجاست و اهداف عدالت فضایی به‌طور کامل محقق نشد.

در حوزه ترانزیت و لجستیک نیز انتظار می‌رفت مناطق آزاد از موقعیت ژئوپلیتیکی ایران برای تبدیل کشور به هاب منطقه‌ای استفاده کنند ولی از ظرفیت بالقوه ایران در این حوزه به دلیل ضعف زیرساخت، ناهماهنگی نهادی و محدودیت‌های بین‌المللی استفاده نشد.

در مجموع، تجربه مناطق آزاد در ایران نشان می‌دهد که این مناطق در تحقق اهداف اصلی خود، یعنی جذب سرمایه‌گذاری خارجی، توسعه صادرات صنعتی، انتقال فناوری و ایجاد اشتغال مولد، موفقیت کمی داشتند. در مقابل، بیشترین کارکرد آنها در تسهیل واردات، فعالیت‌های خدماتی و بهره‌مندی از معافیت‌ها بوده است. این تجربه به‌روشنی بیانگر آن است که صرف اعطای معافیت و ایجاد استثناء در چارچوب اقتصاد ملی، بدون اصلاح حکمرانی اقتصادی، ثبات مقررات و استراتژی صنعتی روشن، نمی‌تواند به توسعه پایدار منجر شود.

ظرفیت و معافیت‌های مناطق آزاد در ایران

مناطق آزاد از مجموعه‌ای از معافیت‌های مالیاتی، گمرکی، ارزی و اداری برخوردارند که هدف رسمی آنها تسهیل سرمایه‌گذاری، صادرات و فعالیت اقتصادی است. مهم‌ترین این معافیت‌ها به شرح زیر است:

از نظر مالیات‌های مستقیم، اشخاص حقیقی و حقوقی که در مناطق آزاد به فعالیت اقتصادی مجاز اشتغال دارند، از پرداخت مالیات بر درآمد و مالیات بر دارایی به مدت ۲۰ سال معاف هستند.

در حوزه حقوق و عوارض گمرکی، ورود کالا به مناطق آزاد از خارج کشور، از پرداخت حقوق گمرکی، سود بازرگانی و عوارض واردات معاف است. کالاها تا زمانی که در محدوده منطقه آزاد مصرف، انبار یا پردازش شوند، مشمول مقررات گمرکی سرزمین اصلی نیستند؛ اما در صورت ورود کالا از منطقه آزاد به داخل کشور، مشمول قوانین و حقوق ورودی سرزمین اصلی خواهند شد.

از نظر مالیات بر ارزش افزوده، مناطق آزاد خارج از قلمرو مالیات بر ارزش افزوده محسوب می‌شوند ولی انتقال کالا و خدمات از منطقه آزاد به سرزمین اصلی، مشمول مقررات مالیات بر ارزش افزوده خواهد بود.

در زمینه مقررات ارزی و مالی، فعالان اقتصادی در مناطق آزاد از آزادی نسبی در ورود و خروج ارز، افتتاح حساب‌های ارزی، نقل‌وانتقال سرمایه و سود حاصل از فعالیت‌ها برخوردارند. بازگشت اصل سرمایه و سود آن برای سرمایه‌گذاران خارجی تضمین شده و تابع مقررات ساده‌تری نسبت به سرزمین اصلی است.

از نظر ثبت شرکت و مالکیت، ثبت شرکت‌ها، شعب و نمایندگی‌های داخلی و خارجی در مناطق آزاد با تشریفات ساده‌تر و سریع‌تر انجام می‌شود.

در حوزه مقررات کار و تأمین اجتماعی، مناطق آزاد دارای انعطاف‌پذیری بیشتری در تنظیم قراردادهای کار هستند. مقررات اشتغال اتباع خارجی، ساعات کار و روابط کارگر و کارفرما نسبت به سرزمین اصلی آسان‌تر است،

از نظر مقررات اداری و صدور مجوز، بسیاری از مجوزهای کسب‌وکار، ساخت‌وساز، بهره‌برداری و فعالیت اقتصادی در مناطق آزاد از طریق مدیریت منطقه و به‌صورت متمرکز صادر می‌شود و نیاز به مراجعه به دستگاه‌های متعدد ملی کاهش می‌یابد.

پیش بینی آینده مناطق آزاد

مناطق آزاد دیگر شبیه گذشته نخواهد بود. روند جهانی نشان می‌دهد که مناطق آزاد سنتیِ مبتنی بر معافیت‌ مالیاتی و گمرکی در حال افول‌است و جای خود را به نسل جدیدی از مناطق سیاست‌محور، فناورانه و هوشمند می‌دهند؛ بنابراین آینده این مناطق بیش از آنکه به «امتیازدهی» وابسته باشد، به کارکرد تخصصی آنها بستگی دارد.

پیش‌بینی می‌شود مناطق آزاد به سمت تخصص‌گرایی‌حرکت کنند. مناطق چندمنظوره که همزمان تجارت، صنعت، گردشگری و خدمات را دنبال می‌کنند، جای خود را به مناطقی می‌دهند که بر حوزه‌ مشخص مانند فناوری‌های پیشرفته، لجستیک هوشمند، انرژی‌های پاک، اقتصاد دیجیتال و صنایع دانش‌بنیان تمرکز دارند. این تغییر باعث می‌شود تعداد مناطق کمتر، اما اثرگذاری آنها بیشتر شود.

از منظر سیاست‌گذاری، مناطق آزاد آینده بیشتر نقش آزمایشگاه اصلاحات اقتصادی را ایفا خواهند کرد. دولت‌ها از این مناطق برای آزمون مقررات جدید در حوزه‌هایی مانند مالیات هوشمند، اقتصاد پلتفرمی، مقررات‌زدایی هدفمند و استانداردهای محیط‌زیستی استفاده خواهند کرد. در صورت موفقیت، این رویکرد به سرزمین اصلی تعمیم می‌یابد؛ درست برخلاف گذشته که مناطق آزاد به‌عنوان استثناهای دائمی تلقی شدند.

در بعد مالی و نهادی، روند جهانی به سمت کاهش معافیت‌های فراگیر و جایگزینی آنها با مشوق‌های مشروط و عملکردمحور است. معافیت‌های نامحدود مالیاتی جای خود را به حمایت‌های زمان‌دار، قابل ارزیابی و وابسته به شاخص‌هایی مانند صادرات واقعی، اشتغال تخصصی، تحقیق و توسعه و انتقال فناوری خواهند داد. شفافیت مالی و تبعیت از قواعد بین‌المللی ضد فرار مالیاتی نیز اجتناب‌ناپذیر است.

در حوزه محیط‌زیست و توسعه پایدار، آینده مناطق آزاد با اقتصاد سبز و کاهش کربن گره می‌خورد… مناطق آزاد جدید ناچارند استانداردهای سخت‌گیرانه زیست‌محیطی را رعایت کنند و مزیت‌های آنها بیشتر به پروژه‌های پاک و کم‌مصرف انرژی تعلق خواهد گرفت. مناطق آلاینده و پرمصرف انرژی، حتی اگر از نظر اقتصادی فعال باشند، در معرض حذف یا ادغام قرار می‌گیرند.

در ایران، آینده مناطق آزاد به‌شدت وابسته به اصلاح مسیر فعلی است. محدودسازی معافیت‌ها، تمرکز بر چند منطقه منتخب وتخصصی، تقویت اختیارات مدیریتی و پیوند واقعی با اقتصاد ملی، امکان تبدیل برخی مناطق آزاد به پیشران‌های صادرات، لجستیک منطقه‌ای و فناوری را ممکن می‌سازد.

بنابراین آینده مناطق آزاد در افزایش مناطق جدید نیست بلکه در بازطراحی هوشمند آنهاست. مناطق آزاد اگر نتوانند ارزش افزوده واقعی، نوآوری و اثر سرریز ایجاد کنند، در آینده اقتصاد منطقه و جهانی جایگاه پایداری نخواهند داشت.